Головна
Головна >
Політологія >
Проблеми сучасної політології >
« Попередня Наступна »
Колектив авторів. ПОДІЛ ВЛАДИ В СУЧАСНІЙ РОСІЇ: ПРОБЛЕМИ І ПЕРСПЕКТИВИ: Матеріали Всеросійської науково-практичної конференції. 21 - 22 жовтень 2008 р. / За ред. доктора юрид. наук, професора М.С. Матейковіч. Тюмень: Тюменська обласна Дума, Тюменський державний університет. - 244 с., 2008 - перейти до змісту підручника

ПРОБЛЕМИ ФІНАНСОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА ШЛЯХИ ЇХ ВИРІШЕННЯ У СВІТЛІ РЕАЛІЗАЦІЇ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНУ № 131-ФЗ ВІД 06.10.2003

Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» 1995 року приймався в умовах політичного протистояння і став результатом всіляких компромісів, прийнявши розпливчасто-рамковий характер.

Як спроба виправити ситуацію в 2003 році був прийнятий новий ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ, в якому законодавець спробував врахувати недоробки старій редакції закону. Так, наприклад, в новій редакції дається нове тлумачення і територіальним, і організаційним, і економічним основам місцевого самоврядування, що може мати далекосяжні наслідки для розвитку цього рівня влади.

Але, на жаль традиційна для Росії ситуація: хотіли як краще, а вийшло як завжди, повторилася і на цей раз. Закон в новій редакції не вирішує всіх проблем, що виникли за минулий після прийняття закону 1995 період. Він ставить і навіть створює нові проблеми.

Новий закон, наприклад, не роз'яснює, якими будуть відносини органів місцевого самоврядування «нижнього» рівня, тобто міських і сільських поселень, і чи будуть вони взагалі з органами державної влади.

З іншого боку, ст. 131 Конституції України говорить: «Структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно». ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ в статтях 34 - 42 детально прописує структуру органів місцевого самоврядування, практично не залишаючи населенню можливостей для реалізації закріпленого за ним Конституцією права. Закон підписаний ГАРАНТОМ Конституції.

Можна довго говорити про недосконалість нового закону, але давайте зупинимося на головному, без чого самостійності місцевого самоврядування в Росії не буде ніколи, тобто на фінансах.

Місцеві бюджети сьогодні фактично формуються суб'єктами Російської Федерації. Ними встановлюються нормативи відрахувань від основних бюджетоутворюючих податків, доходи змінюються, виходячи зі стану бюджету суб'єкта Федерації, жорстко закріплюються не тільки нормативи витрат бюджетних коштів, а й напрями витрачання кожної гривні місцевого бюджету. У результаті місцеві бюджети являють собою кошторису доходів і витрат, а не самостійно формований бюджет.

Низька частка власних доходів у бюджетах муніципальних утворень і переважне їх формування за рахунок регулюючих податків призводять до того, що зусилля місцевих органів влади з нарощування своєї доходної бази не збільшують доходи місцевих бюджетів, а стабілізують або скорочують їх .

Це здійснюється органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, як через зниження нормативів відрахувань, так і через зарахування всіх податків від найбільш великих платників податків до бюджету суб'єкта або Російської Федерації. Причому суб'єкти Російської Федерації звинувачувати важко, тому що вони діють за схемою, затвердженою самої ФЕДЕРАЦІЄЮ.

При такому підході у місцевих органів влади відсутні стимули для нарощування оподатковуваної бази. Справді, якщо якийсь активний голова муніципального освіти зумів запустити у себе на території якесь прибуткове виробництво і отримати прибуток, то на суму отриманого прибутку йому в наступному фінансовому році знизять відрахування з бюджету суб'єкта Російської Федерації. Тому логіка місцевих голів елементарна: байдикування вигідніше в силу того, що воно заохочується вищестоящої владою.

Прийнятий новий закон і підготовлені відповідно з ним зміни в законодавство, що регулює фінансові основи місцевого самоврядування мало змінюють ситуацію. Пропонована система формування, фінансової бази місцевого самоврядування, скорочуючи в рівних обсягах витрати і доходи місцевих бюджетів, зберігає і на перспективу існуючий розрив між доходами та витратами і, отже, не змінює ситуацію, що склалася.

За умови внесення змін до Бюджетного та Податкового кодексів Російської Федерації земля та майно повинні стати основою фінансових ресурсів муніципальних утворень.

Ринкові механізми використання землі та майна повинні сприяти суттєвому збільшенню їх податкових доходів.

Однак відбувається в даний час процес розмежування землі між федеральним, регіональним та місцевими органами влади призводить до того, що землі на території муніципальних утворень все частіше закріплюються за суб'єктами Федерації.

Вирішення всіх цих проблем можливе за кількома напрямками.

Забезпечення збалансованості місцевих бюджетів на основі розширення власної доходної бази та зміцнення їх самостійності. Реалізація цієї мети передбачає врахування податкового потенціалу відповідної території і зацікавленість у його нарощуванні, а також прояв на місцях необхідної податкової ініціативи та підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів.

Закріплення за місцевими бюджетами нормативів відрахувань від федеральних і регіональних податків на постійній основі.

Мінімально гарантовані для кожного муніципального освіти нормативи відрахувань від федеральних податків і податків суб'єктів Російської Федерації повинні бути встановлені безпосередньо в Бюджетному кодексі, на що поки федеральний законодавець не може зважитися.

У перспективі необхідно здійснити перехід від системи поділу федеральних податків між бюджетами різних рівнів до принципу «кожному бюджету свої податки», а також забезпечити зростання регіональних і місцевих податків, як це робиться в усьому цивілізованому світі.

Створити механізм закріплення податків на всіх рівнях бюджетної системи.

Оподаткування повинно проводитися тими рівнями бюджетної системи, які володіють найбільш повною інформацією про величину бази оподаткування. Зрозуміло, що має бути забезпечена відповідність дохідних джерел видатковим повноважень.

Податки не можуть бути метою - вони просто інструмент для проведення в життя державної політики, і тому їх треба віддавати тому рівню бюджетної системи, який проводить цю політику. Але зробити це потрібно не на рівні декларацій, якими поки заповнений новий закон, а змінивши саме законодавство, яке формує бюджети різних рівнів.

Існуюча сьогодні система витрачання бюджетних коштів органами місцевого самоврядування на засадах муніципального замовлення є одним з найефективніших способів «відкату».

Система і структура муніципального замовлення повинна стати не тільки прозорою, але й законодавчо закріпленої. Тобто механізм його здійснення має бути єдиним на всій території Російської Федерації, а контроль за проведенням «конкурсів», «аукціонів» або «тендерів» повинен здійснюватися від імені держави.

Підтримка інвестиційної активності на місцевому рівні.

Необхідно створити умови для формування та постійного зростання бюджетів розвитку муніципальних утворень з метою кардинального вдосконалення місцевої інфраструктури, що дозволить скоротити поточні витрати на її експлуатацію. Одним з ключових напрямів використання бюджету розвитку повинна бути муніципальна житлова програма, що включає іпотечну складову.

Державна підтримка місцевого рівня влади.

Відповідно до Постанови Уряду РФ від 15 грудня 1999

р. № 1394 свого часу була прийнята Федеральна цільова програма державної підтримки розвитку муніципальних утворень і створення умов для реалізації конституційних повноважень місцевого самоврядування. У наступні роки дана Програма неодноразово уточнювалася. Важливо відзначити, що в Програмі були правильно визначені напрямки підтримки реформи місцевого самоврядування. Програма передбачала заходи методологічної та практичної підтримки місцевого самоврядування, вивчення і поширення кращої практики муніципального управління.

Обсяг фінансування даної Програми державної підтримки розвитку муніципальних утворень і створення умов для реалізації конституційних повноважень місцевого самоврядування в 2007 році був передбачений у розмірі 15 млн. руб., Тобто на рівні 2006 року, без урахування інфляції, що не дозволяє забезпечити виконання програмних заходів.

Відповідно до ФЗ «Про федеральний бюджет на 2007 рік» від 19 грудня 2006 р. № 238-ФЗ фінансування програми у першому півріччі 2007 року склало 17% річного обсягу, що, звичайно, явно недостатньо .

У сформованій ситуації основним завданням, на наш погляд, є надання допомоги органам місцевого самоврядування в оволодінні базовими методами і процедурами муніципального управління, і, в першу чергу управління муніципальними фінансами та соціально - економічними розвитком відповідної території.

У зв'язку з цим доцільно сприяти за такими основними напрямками:

по-перше, це методологічна допомога у формуванні та реалізації програм соціально - економічного розвитку відповідної території;

по-друге, це забезпечення методичної та практичної допомоги органам місцевого самоврядування у створенні муніципальної нормативно-правової бази та підвищенні ефективності проведення бюджетної політики та переходу на новий якісний рівень управління муніципальними фінансами;

по-третє, це впровадження системи стимулів вдосконалення управління муніципальними фінансами для органів місцевого самоврядування.

Для реалізації даних напрямків необхідно крім обліку стимулюючого фактора в порядку розподілу регіональних фондів фінансової підтримки муніципальних утворень створення спеціальних стимулюючих фондів в регіональних бюджетах.

На федеральному рівні такий інструмент створений і ефективно функціонує. У федеральному бюджеті щорічно формується Фонд реформування регіональних і муніципальних фінансів, спрямований на підвищення якості управління регіональними та муніципальними фінансами і стимулювання регіональних і муніципальних властей до впровадження в бюджетний процес кращих практик у сфері управління суспільними фінансами. На жаль, в 2008 році формування Фонду реформування регіональних і муніципальних фінансів не заплановано.

У Тюменському регіоні з 28 міст (за винятком м. Тюмень, який відноситься до великих містах) 4 великих міста: Сургут - 277,2; Нижньовартовськ - 237,2; Тобольськ - 116,7 і Новий Уренгой - 100,9 тис. чол.; 3 малих: Белоярский - 18,2; Покачи - 14,5; Губкинський - 19,2. Решта міст - середні.

Очевидно, що проблеми міст ХМАО і ЯНАО відмінні від проблем міст півдня області. Але, разом з тим, існують загальні для всіх проблеми. Перша і головна проблема будь-якого муніципального освіти, а це не тільки міста, а й райони, - це відсутність нормального фінансування їх розвитку (за винятком може бути м. Сургута і останні роки м. Тюмені). Перш за все це стосується міст півдня області, в бюджетах яких розділу розвитку немає вже давно.

Сьогодні очевидно, що органи місцевого самоврядування не зацікавлені в розвитку власної бази оподаткування, тому що чим більше вони заробляють самі, тим менше їм залишають від регулюючих податків на наступний рік, про що йшлося вище. Необхідно змінювати ситуацію докорінно.

Історичний досвід показує, що, передавши окремі функції органам місцевого самоврядування, держава вирішила для себе багато соціальні проблеми. Зобов'язати земським установам медичне обслуговування, центральна влада «передала» їм і 48 лікарів - усіх, хто був в 1864 році у всіх земських губерніях в селах. Зрозуміло, що практично все населення країни було позбавлено доступу до медичної допомоги. Півстоліття тому, у цих же губерніях було 3463 лікаря, 2600 фельдшерів, 2000 земських лікарень на 42 550 місць.

Вперше у світовій практиці широкого поширення набула доступна всьому населенню безкоштовна медична допомога (але тільки в земських губерніях). Мережа земських медичних установ була розташована таким чином, що до них треба було їхати не більше 10 верст.

Просвещение або народна освіта, перебуваючи у віданні земства, також отримало бурхливий розвиток. Число земських шкіл збільшилася до 1878 до 10000, до 1894 року - до 13146, до 1898 року - до 16411, а в 1912 році тільки в староземскіх губерніях було 28 тисяч шкіл, в яких навчалося більше двох мільйонів дітей. Розвиток шкільного навчання було направлено на вирішення стратегічних завдань, т.к. школярі повинні були приступити до трудової діяльності через кілька років.

 Але стояла також і тактичне завдання - підвищення освіти, часто навіть ліквідація неписьменності серед дорослого населення. Для цього земство відкривало нові бібліотеки (в 1893 році в земських губерніях функціонувало п'ять тисяч бібліотек, а в 1915 році - понад тридцять тисяч). 

 Для більшої доступності освіти всьому населенню була значно розширена підготовка шкільних вчителів і наставників (інструкторів) для професійних курсів, а також був організований випуск спеціальної та загальноосвітньої літератури, торгівля товарами, які безпосередньо впливали на освітній рівень населення, і багато іншого. 

 Таким чином, центральний уряд, передавши питання освіти земським установам, багато в чому вирішило цю найважливішу проблему для суспільства і для себе. При цьому уряд не самоусунулася від питань освіти, причому не тільки, як ми сей годину говоримо, в методичних питаннях викладання тих чи інших дисциплін, а й у питаннях фінансування. 

 Тому необхідно, щоб кожне муніципальне утворення на сьогодні дійсно мало мінімальний місцевий бюджет, причому саме на довгостроковій основі (як мінімум чотири роки «термін роботи голови місцевого самоврядування»). Для цього потрібно прийняти закон про мінімальні державних стандартах в Тюменській області, що дозволяє прорахувати мінімальний бюджет місцевого самоврядування, і Закон «Про мінімальної бюджетної забезпеченості муніципальних утворень», що гарантує їм на строк хоча б чотири роки якісь мінімальні фінанси. 

 Одним із способів допомоги розвитку міст і районів може з'явитися Тюменський обласний фонд розвитку муніципальних утворень. Закон Тюменської області «Про Обласному фонді фінансової підтримки муніципальних утворень в Тюменській області» прийнято обласної Думою 25 грудня 1999. Цей фонд є реальним важелем допомоги тим муніципальних утворень, які не мають шансів на виживання, тобто це просто дотаційний фонд. 

 А необхідно сформувати ФОНД РОЗВИТКУ муніципальних утворень. Він повинен працювати як кредитна організація, в якій повернення кредиту обов'язковий. Кредит повинен видаватися тільки на фінансування заходів, розвиваючих оподатковувану базу місцевого самоврядування та за умови наявності бізнес-плану, що гарантує повернення кредиту. 

 У тому вигляді, в якому фонд існує сьогодні, він не допомагає розвивати оподатковувану базу місцевого самоврядування, а розбещує чиновників від місцевого самоврядування тим, що дає їм можливість існувати за гроші обласного бюджету. Потрібно нове положення про фонд. Потрібна дирекція фонду, яка буде самооплачуватися. Тобто фонд повинен бути не збитковим, а приносити прибуток, яку можна було б витрачати на дотації. 

 Потрібно створити фонд розвитку муніципальних утворень по типу каси взаємодопомоги. З цього фонду органи місцевого самоврядування могли б брати гроші на реалізацію перспективних окупаються протягом п'яти-семи років проектів, і тільки під бізнес-плани, і тільки на поворотній основі. Перевага перед банківськими кредитами в тому, що відсоток у цьому фонді може бути на два - три відсотки більше ставки рефінансування або інфляції. Тобто це дешеві кредити, що видаються на поворотній основі на розвиток оподатковуваної бази муніципальних утворень. Початковий капітал повинен бути сформований за рахунок бюджету області і надалі, в міру повернення кредитів, повинен перейти на самоокупність. 

 Таким чином, запропоновані шляхи вдосконалення сприятимуть вирішенню проблем фінансового забезпечення місцевого самоврядування. І.М. ВСТАВСКАЯ, 

 старший викладач Інституту держави і права Тюменського державного університету 

« Попередня Наступна »
= Перейти до змісту підручника =
  1. Проблеми стратегічного партнерства покупця і продавця
    Проблеми стратегічного партнерства покупця і продавця: Міцні взаємини продавця і покупця, що знаходяться на тому кінці шкали, де розташовані стратегічні альянси, мають свої проблеми і ризики [ 21, с. 75-81]. Ризики, пов'язані з невизначеності на ринку і невизначеності при здійсненні
  2. Проблеми соціальної політики: Позначимо ті фактори, які зумовлюють складність проведення
    Проблеми соціальної політики: Позначимо ті фактори, які зумовлюють складність проведення соці-альної політики в перехідній економіці Росії. Серед російського населення зберігається вироблена за період соціалістичного розвитку схильність очікувати основну масу благ
  3. Проблеми системі конструктів: Які ті патологічні способи, за допомогою яких люди намагаються
    Проблеми системі конструктів: Які ті патологічні способи, за допомогою яких люди намагаються триматися за свої системи конструктів перед обличчям труднощів? Ці невдалі способи виникають у відповідь на три види труднощів: 1) при спробах прикласти конструкти до нових подій;
  4. Проблеми розвитку теорії світової економіки після розпаду
    Проблеми розвитку теорії світової економіки після розпаду соціалістичної системи господарства: Поняття всесвітнього господарства з його двома протилежно організований вими системами і третім світом як об'єктом боротьби за вплив двох мі рових систем сьогодні - історія теорії світової економіки. Світова система господарства істотно змінилася.
  5. 3.5. Проблеми прийняття рішень: Характерна риса будь-якої ситуації, пов'язаної з прийняттям рішень, -
    3.5. Проблеми прийняття рішень: Характерна риса будь-якої ситуації, пов'язаної з прийняттям рішень, - наявність великого числа варіантів дій, з яких потрібно вибрати найкращий. Одна з проблем РУР являє собою те, що цілі (цілям) необхідно надати кількісні та
  6. Проблеми політичного і правового відчуження в сучасній Росії
    Проблеми політичного і правового відчуження в сучасній Росії: Відома філософська проблема відчуження (алієнації) розглядається спочатку в аспекті загальнотеоретичному та історико-філософському, потім стосовно до державно-політичній сфері і, нарешті, до взаємин громадянина, влади і правової
  7. ПРОБЛЕМИ ОБМЕЖЕННЯ ВЛАДИ В СУЧАСНІЙ РОСІЇ: Будь-яке суспільство, рух, політична партія і взагалі яка-або
    ПРОБЛЕМИ ОБМЕЖЕННЯ ВЛАДИ В СУЧАСНІЙ РОСІЇ: Будь-яке суспільство, рух, політична партія і взагалі яка-або спільна діяльність декількох осіб потребує управлінні. Як писав ще К. Маркс: «Всяка безпосередньо громадська чи спільна робота у великих розмірах вимагає більшого
  8. Проблеми дослідження політичного лідерства: З середини XX століття практично у всіх державах відбулися
    Проблеми дослідження політичного лідерства: З середини XX століття практично у всіх державах відбулися серйозні соціально-економічні зміни, що вплинули на зміну ролі політичних лідерів - голів виконавчої влади. У демократичних суспільствах виконавча влада стає
© 2014-2022  rua.pp.ua