Головна |
« Попередня | Наступна » | |
6.1. Здійснення адміністративних повноважень |
||
Загальна частина адміністративного права має велике значення, оскільки вона грунтується на певних соціальних цінностях, що стосуються способів здійснення адміністративного управління та того, як державні інститути і влади повинні вести себе по відношенню до громадян. Ці цінності виводяться з політичної та соціальної моралі суспільства і часто закріплюються в конституції, в загальних законах, особливо в адміністративно-процесуальних кодексах і в рішеннях судів, котрі переглядають адміністративні справи. В ліберальному демократичному суспільстві якість державного адміністрування залежить не тільки від того, наскільки ефективний і економічний результат здійснення цими органами своїх повноважень, що, звичайно, і є основна причина для створення інституту державного адміністрування. Але його якість залежить також від того, наскільки застосовуються і наскільки поважаються загальні принципи і процедури. Оскільки ці принципи і процедури безпосередньо визначають відносини між громадянами і державою, від них також залежить якість адміністрування. 6.1.2. Варто, однак, відволіктися, щоб відзначити, що загальні принципи адміністративного права не входять автоматично або з легкістю як невід'ємна частина в щоденну роботу за державним адміністрування. Адміністративні інститути і влади, як будь-яка організація, ведуть своє життя і виробляють свій стиль, якому і слідують в тій чи іншій мірі в залежності від різних впливів і чиниться на них тиску. Внутрішнє життя адміністративних організацій є об'єктом досліджень різних соціальних наук, які всього лише показують, наскільки складні ці організації як за своєю внутрішньою структурою, так і в своїх відносинах із зовнішніми інститутами і силами. Економічні фактори, особливо нестача ресурсів, відіграють вирішальну роль; часто це означає, що чиновники відчувають величезний тиск, завалені справами, а терміни підтискають. Це може означати також, що чиновники повинні винаходити шляхи досягнення своїх цілей тими скромними засобами, які є в їх розпорядженні. Політичний вплив самого різного толку теж може мати вагу при виборі шляху, яким ідуть чиновники, виконуючи поставлені завдання. Російська практика, особливо радянського періоду, багато в чому визначалася в частині захисту навколишнього середовища завданнями, несумісними із завданнями охорони навколишнього середовища, - шкідливі виробництва не закривалися тільки тому, що при цьому могли ліквідуватися робочі місця, а працівники позбавлялися джерела існування. З цієї причини працівники шкідливих виробництв вимагали від чиновників збереження забруднюють навколишнє природне середовище підприємств, незважаючи на те що як жителі відповідної території, де розташоване шкідливе виробництво, піддавалися шкідливому, нерідко канцерогенному, радіаційному і т.п. впливу з боку своїх підприємств. 6.1.3. Однак не тільки тиск ззовні впливає на роботу адміністративних органів. Організації виробляють свій певний характер і культуру частково у відповідь на вплив зовнішніх сил, але почасти і як результат норм, що виникають всередині цих організацій. Вивчення внутрішнього життя адміністративних органів неодноразово, показувало, що внутрішня культура є ключовим фактором для розуміння роботи таких організацій. Вивчення поліції та інститутів соціального забезпечення, наприклад, показало, наскільки сильно внутрішня культура і навколишнє середовище можуть впливати на їх поведінку. Такі ж результати дали дослідження різних адміністративних процесів в Центральній і Східній Європі, де явно була продемонстрована важливість внутрішніх і неформальних складових державного адміністрування. Не є винятком в цьому відношенні і сучасна Росія, в якій формування виконавчих владних структур держави та місцевого самоврядування багато в чому визначається особистими і груповими інтересами перемогли на виборах осіб і організацій. Вони часто не мають усталених суспільно-визнаних політико-моральних основ здійснення народовладдя, у тому числі в сфері адміністрування. Не сприяє запобіганню зовнішніх впливів на адміністрування та існуючий механізм підбору і розстановки кадрів адміністрацій, оскільки (якщо не вважати прийняті нормативні акти про державну та муніципальної службі) відсутня захищена у федеральних, регіональних і локальних нормативних правових актах система принципів, які забезпечують стабільність заміщення посади та виконання адміністративних повноважень в умовах партійних, групових пристрастей керівників, що призначають чиновників за ознакою особистої відданості, ніж за рівнем професіоналізму. В умовах проголошення в якості однієї з основ конституційного ладу Росії політичного плюралізму, що виражається насамперед у багатопартійності, досить доцільно на федеральному рівні встановити принцип, згідно з яким новообраний глава виконавчого органу має право робити заміну чиновників у межах особливого кола осіб - політичних призначенців, як правило, заміщають найбільш значні посади (заступники, керівники головних департаментів і т.п.). Звільнення основної маси чиновників можливо лише в порядку планової атестації з урахуванням якості виконання працівником своїх функцій. Повинні бути також створені умови для легального, непреследуемого відмови чиновника виконувати вказівки керівника, спрямовані на забезпечення явно партійних інтересів цього керівника. Одним із способів запобігання кадрового свавілля нового керівника може стати заснування реєстру здобувачів (претендентів) на державні та муніципальні посади, як це давно практикується, наприклад, в США. 6.1.4. Ідея даних нотаток полягає в тому, щоб нагадати нам, що закон, в сенсі загальних принципів і процедур, не є природною частиною адміністративної навколишнього середовища. Рівним чином не чинить він значного впливу па адміністративні органи. Закон насправді є зовнішньою силою, яка намагається пробитися всередину адміністративної структури, при цьому йому доводиться змагатися з іншими зовнішніми силами, такими, як політична і соціальна навколишнє середовище; йому також доводиться протистояти ворожої йому внутрішній динаміці. Нагадувати про те, що рішення повинні прийматися у відповідності з певними процедурами, що потерпілого необхідно хоча б вислухати, що чиновники повинні бути незалежні у своїх рішеннях і неупереджені у своїх оцінках і т.п., - про все, що нормально і природно для зайнятого адміністратора. 6.1.5. Як же тоді адміністративне право проникає в адміністративні органи і стає невід'ємною частиною внутрішнього середовища? В ідеалі, звичайно, правові норми повинні бути частиною внутрішнього світу державного адміністратора. Вони не повинні бути чужими і зовнішніми по відношенню один до одного, а навпаки, право повинно натуралізуватися і стати внутрішньо притаманним адміністративної влади. Легкого шляху для досягнення цього немає. Однак це не означає, що такої мети досягти не можна, оскільки, хоча сумна дійсність така, що знання про асиміляцію правових норм в організаційні структури гранично обмежені, якісь кроки зробити все ж можна. Освіта та підготовка чиновників повинні бути пріоритетним завданням, особливо в тих країнах регіону, які знаходяться на ранніх стадіях адміністрування, заснованого на законі. Постійне твердження правових норм юридичними інститутами також може допомогти асиміляції процесу. Цього твердження можна, в свою чергу, досягти, створюючи такі інститути, як суди, омбудсмени та різні інші органи слідства і нагляду. Представляється перспективним для Росії практична організація в судовій системі інституту мирового судді, який з точки зору ФЗ «Про мирових суддів» за характером аналізованих суперечок виявиться найбільш близьким до населення. Більш широкою має стати, наприклад, в Росії практика установи інституту уповноваженого з прав людини в суб'єктах Федерації. Забезпечення вільного доступу незадоволених громадян до цих інститутів разом з поширенням відомостей та інформації про правила їх роботи є додатковими кроками, які можна зробити в цьому напрямку. 6.1.6. Те, як ці зовнішні чинники впливають на адміністративну організацію і на погляди і дії чиновників, - питання, яким дослідники тільки починають займатися. Для цілей цієї роботи нам не потрібно вдаватися в дискусію з цих проблем. Однак ми повинні усвідомлювати, що для визначення соціальної поведінки недостатньо декларування законів, як, скажімо, для вивчення адміністративного права недостатньо тільки знати, що таке закони.
|
||
« Попередня | Наступна » | |
|