загрузка...
Авторське право / Аграрне право / Адвокатура / Адміністративне право / Адміністративний процес / Бюджетна система / Гірське право / Цивільний процес / Цивільне право / Європейське право / Житлове право / Виборче право / Інформаційне право / Виконавче провадження / Історія політичних вчень / Конкурсне право / Конституційне право зарубіжних країн / Конституційне право Росії / Криміналістика / Міжнародне право / Спадкове право / Право власності / Право соціального забезпечення / Право юридичних осіб / Правознавство / Підприємницьке право / Сімейне право / Соціологія права / Судова психіатрія / Судова справа / Митне право / Теорія та історія держави і права / Трудове право / Кримінальне право / Кримінальний процес / Фінансове право / Екологічне право / Ювенальна юстиція / Юридична антропологія / Юридична техніка / Юридична етика
Головна >
Юридичні науки >
Адміністративне право >
« Попередня Наступна »
Галліган Д., Полянський В.В., Старилов Ю.Н.. Адміністративне право: історія розвитку та основні сучасні концепції. - М.: МАУП. - 410 с., 2002 - перейти до змісту підручника

12.6. Адміністративна юстиція в Росії

загрузка...
12.6.1. Передумови, формування адміністративного судочинства. Необхідність формування в Росії адміністративної юстиції практично одноголосно визнається вченими, що займаються цією проблематикою '. Виділяються і головні передумови формування адміністративної юстиції. Наприклад, Ю.А. Тихомиров вказує на два юридичних заснування: 1) судова влада здійснюється за допомогою конституційного, цивільного, адміністративного та кримінального судочинства (конституційна підстава), 2) законодавцем допускається установа спеціалізованих федеральних судів з розгляду адміністративних справ (законодавча підстава). Інші автори наводять низку аргументів більш загального плану: 1) висока питома вага в Росії державного регулювання, участі держави в структурах громадянського суспільства; 2) близькість російської правової системи до континентальної (західноєвропейської) моделі; 3) добре вивчений і традиційно популярний у російських учених- юристів як до революції 1917 р., так і після неї німецький і французький досвід організації системи адміністративної юстиції; 4) нагальна необхідність надання судам права скасування незаконних актів управління; 5) перевантаженість російських судів і численні факти свавілля виконавчих органів влади, що порушують права громадян. Одними з головних, на наш погляд, передумов і в той же час майбутніх результатів створення в Росії системи адміністративних судів є: необхідність реформування державної влади в країні; зміцнення судової влади і надання їй більшої оперативності та ефективності; вдосконалення правового механізму забезпечення прав і свобод як фізичних, так і юридичних осіб.

Сучасний стан теоретичної розробки проблеми адміністративної юстиції дозволяє говорити про два підходи до формування в Росії моделі цього інституту. Перший підхід передбачає створення спеціальних адміністративних судів, а другий - спеціалізацію чинного суду, тобто установа в загальних судах спеціальних (особливих) колегій по адміністративних справах (публічно-правових спорів) з одночасним створенням у Верховному Суді РФ і у вищих судових інстанціях суб'єктів РФ відповідних колегій по адміністративних справах (публічно-правових спорів) 3. У літературі є і менш принципові доповнення до зазначених двох концепціям. Наприклад, А.Н. Пилипенко пропонує створити в нашій країні Вищий адміністративний суд на федеральному рівні, який розглядав би в першій інстанції справи за скаргами на федеральні органи управління (в тому числі і на Уряд РФ) і був би апеляційної та касаційної інстанцією з рішень нижчих судів. На рівні 8-10 найбільших регіонів країни пропонується сформувати філії Вищого адміністративного суду Росії, які розглядали б у першій інстанції скарги на органи управління суб'єктів РФ, а також на регіональні федеральні служби. Функціонування адміністративної юстиції на місцевому рівні, на думку А.Н. Пилипенко, може бути забезпечено спеціалізацією суддів але даної категорії справ, організованої в республіканських, крайових і обласних судах '. Ю.А. Тихомиров вважає за доцільне сформувати мережу федеральних регіональних адміністративних судів на чолі з Вищою адміністративної палатою.

Думається, що і перший, і другий підходи до створення адміністративної юстиції в Росії цілком обоснованни3; питання полягає лише в тому, що спочатку в порядку експерименту адміністративне судочинство слід вести спеціалізованими колегіями, але в якості стратегічної мети - вдосконалення російської судової системи - мати створення особливих адміністративних судів, які розглядатимуть спори громадян та інших суб'єктів права з публічною владою.

Представники науки цивільного процесуального права констатують, що судовий контроль в галузі державного управління та місцевого самоврядування розвивається в даний час в рамках цивільного судочинства; проте «все більш виразно проглядається тенденція перетворення його в адміністративну юстицію, самостійну гілку правосуддя (поряд з цивільним і кримінальним процесом) »4. І.М. Зайцев зазначав як перешкоджають становленню адміністративної юстиції факторів нечисленність судових справ, що випливають з управлінських відносин (всього кілька відсотків у загальній масі цивільних справ), і в якості висновку уклав, що при такому обсязі очевидна «недоцільність створення самостійних юрисдикційних органів або навіть спеціалізації суддів на розгляді справ, пов'язаних з судовим контролем за управлінськими актами ».

З нашої точки зору, залишаючи в силі і зміцнюючи існуючий порядок адміністративного розгляду скарг у галузі управління (тобто коли скарга громадянина на дії посадової особи розглядається в самому органі управління), доцільно замінити термін « адміністративна юстиція »на поняття« адміністративне судочинство »(правосуддя). Адміністративна форма правосуддя - це спеціальна гілка судочинства, що забезпечує судовий контроль за публічною владою, діяльністю органів виконавчої влади, органів державного і муніципального управління, різних публічно-правових інститутів, установ і організацій. Позивачами в адміністративних судах можуть бути громадяни (фізичні особи) та юридичні особи. Адміністративні спори - це спори між громадянами, юридичними особами і державними і муніципальними органами.

Сучасними вченими, що вивчають досвід організації та функціонування адміністративної юстиції в зарубіжних державах, також наголошується, що в російських умовах найбільш прийнятний «німецький тип» адміністративної юстиції, тобто виділення в російській судовій системі самостійної гілки адміністративного судочинства, створення спеціалізованого правосуддя у справах адміністративної юрисдикції, який володіє усіма перевагами судового розгляду, зокрема є оперативним і доступним для населення. Пропонується створення єдиної системи федеральних адміністративних судів, відокремлених від загального судочинства; таким чином, судовий контроль у сфері державного управління буде здійснювати компетентний орган, незалежний від органів державної адміністрації та від судів загальної юрисдикції. Разом з тим є й інший підхід у формуванні російського адміністративного судочинства: наприклад, Верховний Суд РФ, який розробив проект ФКЗ «Про федеральних адміністративних судах Російській Федерації», пропонує створювати адміністративні суди в системі судів загальної юрисдикції.

12.6.2. Причини формування в Росії адміністративного судочинства. Необхідність формування спеціальних адміністративних судів, які здійснюватимуть правосуддя по адміністративних справах, тобто управлінським спорах громадян та інших суб'єктів права з публічною владою, можна обгрунтувати наявністю наступних причин.

1. Закріплення в Конституції Російської Федерації норм-принципів, спрямованих на забезпечення відповідності судової системи Росії стандартам правової держави. У Конституції РФ Росія визначається як правова держава, яка має безліч найважливіших сучасних цілей ', що вимагають правового визначення в законах. Аналіз становлення судової системи на тлі історичного розвитку правової держави в якості ознак, з найбільшою силою характеризують матеріальну правову державність, дозволяє виявити: по-перше, нормативне встановлення взаємно кореспондуючих прав і обов'язків громадян і держави, їх цілісної системи, що забезпечує і захищає права, свободи і законні інтереси громадян, по-друге, наявність такої системи правосуддя, яка забезпечувала б правовий захист фізичних і юридичних осіб.

Судова влада в сучасній правовій державі являє собою один з найважливіших елементів структури державної влади поряд із законодавчою і виконавчою і оформляється у вигляді системи правосуддя. Суд служить гарантією дотримання встановлених законодавчою владою кордонів з реалізації функцій, що належать виконавчої влади. При здійсненні судової влади як особливої ??державної діяльності проявляються правозахисні, впорядковують і правозастосовні елементи змісту влади, визначаються засади фактичної і правової рівності кожного громадянина перед законом і судом. Судова влада повинна тому мати оптимальну структуру і необхідну спеціалізацію. Наявність органів адміністративної юстиції вважається показником «полісистемності судової організації», тобто розвиненості різних форм здійснення правосуддя в тій чи іншій країні. Зрештою найважливішою ознакою правової держави є склалося адміністративне судочинство, що забезпечує права і свободи громадян і юридичних осіб.

Розвиток правової держави в історичній перспективі сформувало нове уявлення про нього як про владу, керованою і обмеженої законом. На думку французького вченого Ж. Шевалло, «право тут виявляється не тільки виразом верховенства державної влади, але також (і насамперед) - умовою і гарантією її підпорядкування закону». Цей новий підхід знайшов відображення і в розвитку адміністративного права, яке стало розглядатися не тільки як право керування з боку «керуючих», але і як засіб захисту прав і свобод громадян, Ж. Шевалло зазначає, що «наявність специфічних норм та спеціального судді сприяло б більш повного підпорядкування адміністрації закону. Швидкий розвиток адміністративного права та адміністративного арбітражу викликано прагненням дати громадянам гарантії проти свавілля адміністрації, обмежити певними рамками міць держави: остання не є більш найважливішою основою адміністративного права, оскільки воно покликане, навпаки, обмежувати цю міць. Прерогативи адміністративної влади володіють цінністю не самі по собі, але тільки лише в тій мірі, в якій дозволяють адміністрації виконувати свої функції. Розвиток системи судового контролю над «перевищенням влади» добре відображає ту фундаментальну ідею, що адміністративна влада може застосовуватися тільки в рамках, запропонованих їй відповідною юрисдикцією, і лише з урахуванням поставлених перед нею цілей ». Б.А. Кістяківський на початку XX в., Вказуючи на безсумнівну своєрідність урядової діяльності і природно притаманну їй більшу самостійність, наголошував на необхідності створення особливих публічно-правових форм та інститутів для її підпорядкування праву: «Кожне конституційне держава повинна пройти ряд стадій у своєму розвитку, досягти яких вдається тільки шляхом великих зусиль і наполегливої ??боротьби, поки воно не виробить і не пристосує до себе цих форм та інститутів, тобто поки воно не стане цілком правовим ». Формування судових установ адміністративної юстиції, на думку Б.А. Кістяківського, і повинно бути важливою формою контролю над урядовими актами і всієї адміністративної діяльністю.

Тільки непорозумінням можна назвати те, що в сучасній Росії як в правовій державі, заснованому на принципі поділу влади, не створено адміністративне судочинство, а саме адміністративні суди. Незважаючи на відсутність уваги до цієї проблеми з боку законодавця, адміністративна юстиція залишається важливою реальністю правової системи Російської Федерації. Більше того, є всі підстави вважати, що російська судова система не стане противитися формуванню в її структурі цього інституту. Недавній історичний досвід державно-судового будівництва підтвердив можливість вельми швидкого появи в Росії наприкінці 80 - початку 90 рр.. нових органів судової влади - Конституційного Суду Російської Федерації і арбітражних судів. Вийшло так, що судова реформа була вирвана з контексту правової реформи 1991 р. і принесла певні результати тільки в сфері конституційного правосуддя та арбітражного судочинства. Разом з тим, кажучи про майже десятирічних підсумки проведення в Росії судової реформи, на 5-му Всеросійському з'їзді суддів зазначалося, що, незважаючи на існуючі проблеми, в Росії сформувалася самостійна судова влада; в базових параметрах концепція судової реформи була реалізована: сьогодні в Росії діють Конституційний Суд РФ, статутні суди в суб'єктах РФ, федеральні суди загальної юрисдикції, військові та арбітражні суди; створений Судовий департамент при Верховному Суді РФ і його органи в суб'єктах РФ; відтворений інститут судових приставів; в 33 суб'єктах РФ до здійснення правосуддя приступили 1066 світових суддів, за перші місяці ними розглянуті 1676 кримінальних та 24148 цивільних справ. А в жовтні 1991 р. на 1-му Всеросійському з'їзді суддів в якості цілей судової реформи і як неодмінних умов забезпечення функціонування демократичної правової держави проголошувалися: формування самостійної судової влади в Росії; розвиток організаційних основ судової системи; вдосконалення її кадрового та фінансового забезпечення; посилення гарантій самостійності та незалежності суддів; розширення сфер судового захисту прав і свобод громадян; підвищення доступу до правосуддя; приведення російського законодавства у відповідність з сучасними світовими стандартами, нормами і принципами міжнародного права. Слід зазначити, що судова реформа ще не закінчилася. Правда, можна зустріти й інші думки щодо результатів судової реформи в Росії. Наприклад, Уповноважений з прав людини в Російській Федерації в доповіді про його діяльність в 1999 р. зазначив, що судова реформа здійснюється в країні вкрай повільно, що люди не знають функцій суду як захисника їх прав і свобод, «звертаються до суду рідко, боячись тяганини і бюрократизму, майже не сподіваючись домогтися там істини ». Більш того, представники правоохоронних органів роблять вельми категоричні заяви щодо нелегітимності судової реформи 1991 р. і про те, що вона може привести в глухий кут.

 Інколи як аргумент проти створення адміністративних судів висувається недоцільність ускладнення існуючої судової системи. Однак навряд чи є дані соціологічних досліджень щодо того, що з введенням в судову систему адміністративних судів її функціонування стає менш ефективним. Зазначений аргумент, на нашу думку, позбавлений підстави для критики. Можливе ускладнення судової системи безпосередньо пов'язане з тими змінами, які виникають в процесі реформування та відомого ускладнення структури судової влади, судового права і самого законодавства, а також у процесі змін, що відбуваються в структурі суспільного і державного життя, появи нових завдань і функцій самої правової системи . Забезпечення законного функціонування виконавчої влади за допомогою судового контролю - це вимога правової держави, законодавчо зафіксоване чинною Конституцією Російської Федерації. Правосуддя в адміністративних справах, тобто спори громадян з публічною владою, має стати фактором, що забезпечує самостійність і незалежність судової влади, а також відомим противагою в системі поділу державної влади на виконавчу, законодавчу і судову. Прогалини у вирівнюванні «сили» різних гілок державної влади за допомогою стримувань і противаг сьогодні більш ніж очевидні. 

 2. Необхідність приведення судової системи Російської Федерації у відповідність з міжнародними правовими стандартами. 

 Наявність або відсутність особливого адміністративного судочинства - це показник відповідності національної судової системи міжнародним державно-правовим стандартам, зокрема стандартам забезпечення прав і свобод громадян, доступності 'системи ефективного і справедливого правосуддя для всіх суб'єктів права, формування відповідної структури органів судової влади. У рішенні № 1 Ради з судової реформи при Президентові Російської Федерації від 12 березня 1997 р. «Перспективи судової реформи в Російській Федерації у зв'язку з її вступом до Ради Європи» підкреслюється, що в якості однієї з основних завдань судової реформи на найближчу перспективу слід вважати істотне підвищення ефективності судової влади, рівня судочинства за рахунок вдосконалення та диференціації форм судочинства.

 Сьогодні Росія - член Ради Європи і повинна враховувати всі його рекомендації, правила і стандарти. Національна судова система повинна забезпечувати доступність правосуддя для будь-якого громадянина і юридичної особи; кожен, чиї права та свободи порушено, має право на отримання ефективної, по можливості швидкої і надійної захисту в суді на основі закону. Судова система вважається ефективно функціонуючої тільки тоді, коли закон надає і забезпечує кожному громадянину можливість безпосередньо звернутися за вирішенням спору до судді, який здійснює свої повноваження з правосуддя на основі принципу незмінності, що забезпечує його незалежність. Відсутність адміністративної юстиції істотно обмежує право громадянина на судовий захист. Підвищення доступу до правосуддя зазначається в даний час як один з позитивних результатів здійснюваної в країні судової реформи. 

 3. Необхідність вдосконалення судової системи Російської Федерації; виділення суддівської спеціалізації з адміністративних справ. Формування адміністративних судів додало б логічну завершеність російській судовій системі. У країні, в якій йдуть процеси створення ефективної системи управління та розробляється законодавство про державну та муніципальної службі (що є досить великою сферою державно-управлінських відносин), доцільно створювати і суди, що спеціалізуватимуться на розгляді спорів, що виникають у зв'язку з діяльністю органів виконавчої влади (наприклад, по «негативним» результатам їх роботи або з приводу прийнятих рішень, вчинених дій (бездіяльності) і з приводу захисту прав і свобод громадян. 

 Створення адміністративних судів відповідає і ідеї про спеціалізаціях в судах загальної юрисдикції. Плідна сама ідея про спеціалізований підході до організації судочинства, причому мова може йти не тільки про адміністративні суди, а й про податкові, соціальних і ін Наявність спеціалізованих судів поряд із судами загальної юрисдикції сприяє більш якісному розгляду справ. На думку Голови Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації В.Ф. Яковлева, створення загальних і спеціалізованих судів є правилом формування демократичної судової системи, що відповідає загальноєвропейським стандартам; спеціалізація суддів на якийсь категорії справ доводить, що ці справи розглядаються в таких судах на більш високій професійній основі, ніж у судах загальної юрисдикції, т.е . спеціалізована юстиція забезпечує дозвіл окремих категорій юридичних суперечок найбільш компетентними фахівцями, що дозволяє дати їм адекватну правову оцінку і винести справедливе рішення. Принцип єдності судової системи не порушується у разі створення спеціалізованої, полісистемній організації судової влади, так як всі суди повинні створюватися і функціонувати (здійснювати правосуддя) тільки відповідно до законів. 

 Суддя, який розглядає спір між громадянином і публічною владою, повинен детально знати управлінське право, відповідну управлінську практику та адміністративне законодавство. Як відомо, нині діюча система адміністративного законодавства надзвичайно складна; наприклад, на практиці часто зустрічаються складні фінансові та податкові спори, скарги на дії органів охорони здоров'я, землеустрою, санітарно-епідеміологічного нагляду, органів внутрішніх справ, місцевого самоврядування, митних органів. 

 Думається, що розгляд спеціалізованим судом (суддею) справ про суперечки громадян з публічною владою, які ставляться сьогодні до категорії цивільних, послужить практичної реалізації ідеї про диференціації правосуддя. Адміністративне судочинство також може бути диференційоване за процедурами, тобто в окремих випадках можливі й скорочені строки розгляду справ (коли, наприклад, прийняте адміністративним органом рішення вступає в дію і відразу ж реально порушує права і свободи громадянина, завдає йому шкоди); таким чином порушене право може бути більш ефективно поставлено під захист адміністративного суду. 

 4. Розширення правових гарантій особистості; забезпечення прав і свобод громадян. Створення спеціальних адміністративних судів щодо розгляду спорів, що виникають між громадянами і публічним управлінням, співзвучно ідеї про необхідність розширення правових гарантій особистості як в адміністративно-юрисдикційному, так і в позитивному управлінському процесі. Необхідність надійного захисту прав, свобод і законних інтересів громадян вимагає формування якісно нового рівня правосуддя, яке могло б протидіяти зловживанням виконавчої влади, державних і муніципальних органів. 

 Конституція Російської Федерації (п. 1 ст. 46) гарантує кожному громадянину судовий захист його прав і свобод. Пункт 2 ст. 46 встановлює, що рішення і дії (або бездіяльність) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань і посадових осіб можуть бути оскаржені до суду. Закон РФ «Про оскарження до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян» від 27 квітня 1993 р. (в ред. ФЗ від 14 грудня 1995 р.) доповнив цей перелік діями (рішеннями) установ, підприємств та їх об'єднань, державних службовців, а також муніципальних службовців у разі прирівнювання їх федеральним законодавством до державних службовців. Громадянин має право звернутися до суду, якщо вважає, що діями або рішеннями органів управління, посадових осіб, державних і муніципальних службовців порушено належні йому права і свободи. При цьому громадянин зобов'язаний довести факт порушення цих прав і свобод. Пункт 2 ст. 120 Конституції Російської Федерації визначає, що суд, встановивши при розгляді справи невідповідність акта державного чи іншого органу закону, приймають рішення відповідно до закону. У постанові Пленуму Верховного Суду Російської Федерації роз'яснюється, що в силу даної конституційної норми оцінці з точки зору відповідності закону підлягають нормативні акти будь-якого державного чи іншого органу, в тому числі нормативні укази Президента РФ, постанови палат Федеральних Зборів, постанови і розпорядження Уряду Російської Федерації. Аналогічний принцип встановлено стосовно арбітражним судам в ст. 11 Арбітражного процесуального кодексу (1995 р.). 

 Особливо позитивним результатом проведеної судової реформи можна назвати здійснення російськими судами нормоконтролю, тобто судового контролю за нормативними правовими актами, які приймаються органами як законодавчої, так і виконавчої державної влади (посадовими особами); «здійснення нормоконтролю - принципово новий вид повноважень судової влади, що надає судам юридичну можливість чинити активний вплив на дії та рішення законодавчої та виконавчої влади, «врівноважувати» їх. 

 Закон РФ «Про оскарження до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян» надає сьогодні можливість судового оскарження не тільки дій, скоєних органами публічної влади (їх посадовими особами, державними і муніципальними службовцями), а й прийнятих ними нормативних актів, які порушують права і свободи громадян; створюють перешкоди до здійснення громадянином його прав і свобод; незаконно покладають на громадян небудь обов'язки або незаконно залучають їх до відповідальності. Судова практика свідчить, що стали виникати питання, пов'язані з визнанням незаконними нормативних актів, прийнятих державними органами суб'єктів РФ з перевищенням їх повноважень (з предметів ведення Російської Федерації) або в супереч Конституції РФ і федеральних законів. Такі нормативні акти не підлягають практичного застосування і повинні визнаватися судами недійсними. На це орієнтує і ч. 2 ст. 120 Конституції РФ, яка визначає, що суд, встановивши при розгляді справи невідповідність акта державного чи іншого органу закону, приймають рішення відповідно до закону. При цьому суд не застосовує не відповідає закону нормативний акт, лише визнаючи його нечинним для даної справи. Однак сам підзаконний нормативний акт зберігає свою юридичну силу і продовжує діяти до його скасування у встановленому порядку. Суд має право винести окрему ухвалу (постанову) і звернути увагу органів публічної влади та їх посадових осіб, які видали такий нормативний акт, на необхідність приведення його у відповідність із законом або його скасування. Скасування таких актів при визнанні судом скарги позивача обгрунтованою (а нормативного акта недійсним) тягне відновлення прав не тільки конкретного громадянина, а й широкого кола осіб, які підпадають під його дію. Таким чином, суд стає найважливішим органом, який розглядає спір між громадянином і публічною владою; це і характеризує державність як правову. 

 Пункт 1 ст. 47 Конституції Російської Федерації встановлює, що ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в тому суді і тим суддею, до підсудності яких воно віднесено законом. Це означає, що якщо будуть створені, як визначається в даний час в Федеральному конституційному законі «Про судову систему Російської Федерації», «спеціалізовані федеральні суди з розгляду адміністративних справ», то громадянин, який вважає, що його права чи свободи порушені публічною владою, може звернутися з позовом до цей адміністративний суд. Правда, залишається поки неясним, що розуміє законодавець під «адміністративним судочинством», про який йде мова в п. 2 ст. 118 Конституції Російської Федерації, називаючи його серед конституційного, цивільного і кримінального судочинства. Мається на увазі чи під цим лише розгляд справ про адміністративні правопорушення, або законодавець вже в 1993 р. передбачив можливість створення позовного провадження в спеціалізованих адміністративних судах? Думається, що і сам термін «адміністративні справи» повинен придбати чітке визначення. Законодавець повинен також встановити його відмінність від термінів «справи про адміністративні правопорушення», «порушення митних правил» і пр. і уточнити, чи слід розуміти під «адміністративними справами» тільки суперечки громадянина з органами управління (службовцями, посадовими особами). Вченими відзначається, що в даний час адміністративне судочинство в Росії фактично відсутня; воно асоціюється як у масовому, так і в професійній свідомості насамперед з розглядом справ про адміністративні правопорушення. Справжній же предмет цієї «гілки» судочинства '- це спори між громадянином і органами виконавчої влади, цивільно-процесуальний порядок розгляду яких не враховує специфіки статусу що у справі осіб. 

 5. Необхідність розробки законодавства про управлінському процесі, про адміністративні процедури. Створенню адміністративних судів сприятиме розвиток законодавства про управлінському процесі, управлінських виробництвах або процедурах, наприклад про порядок прийняття нормативних правових актів управління, укладення адміністративних договорів, здійснення різних управлінських дій, планування управлінських заходів або проведення робіт у сфері управління. У багатьох державах діють спеціальні закони про управління або закони про процесуальної діяльності у сфері управління (адміністративно-процесуальні кодекси). Наша країна тільки наближається до цього правовому стандарту в області управлінського процесу. Можна сказати навіть про те, що відсутність зазначених законодавчих актів характеризує «нерозвиненість» («нецивілізованість») російського адміністративного законодавства та російської теорії адміністративного права, бо історично становлення сучасного адміністративного права відбувалося за двома напрямками: поширення на публічне управління влади законів і створення адміністративних судів . 

 6. Зростання складності і динамізму суспільного і державного життя, реформування державного та муніципального управління. Суспільна практика показує, що в постійно розвивається суспільстві з його різноманітними соціальними утвореннями, з розвитком техніки і технологій, підвищенням політико-правової культури громадян, нарешті, з неодмінно супутнім демократичним перетворенням і переходу до ринкових відносин підвищенням почуття власної гідності громадян і зі зростанням їхньої особистої відповідальності за результати управління формуються і більш серйозні вимоги до самої держави (до органів державного і муніципального управління), до всіх публічно-правовим утворенням і інститутам, практична управлінська діяльність яких знаходиться тепер під великим суспільним контролем '. 

 Та й законодавець, розуміючи це, у прийнятому ФКЗ «Про судову систему Російської Федерації» від 31 грудня 1996 р. встановив, що спеціалізовані федеральні суди з розгляду адміністративних справ засновуються шляхом внесення змін і доповнень до цього Закону (п. 1 ст. 26 Закону ). Пункт 2 ст. 26 цього Закону передбачає, що повноваження, порядок утворення та діяльності спеціалізованих федеральних судів будуть встановлюватися федеральним конституційним законом. Таким чином, стає очевидно, що законодавець аж ніяк не виключає можливості формування в Росії адміністративних судів. 

 7. Збільшення числа розглянутих судами адміністративних спорів між громадянами та органами виконавчої влади, посадовими особами. Судова статистика підтверджує цю тезу. Примітно, що, як тільки стало можливим оскаржити до суду дії і рішення представницьких органів, громадських об'єднань та інших громадських організацій, військових посадових осіб і органів військового управління, число громадян, які звернулися до суду за правовим захистом, відразу ж зросла: в 1992 р. до судів було направлено 10 112 скарг, в 1993 р. - 20 326 (а у військові суди звернулися 3504 людини) 2, в 1994 р. - 27 000, в 1995 р. - 34 ООО3. ^ 1999 р. в федеральних судах загальної юрисдикції було 350 000 справ по адміністративних спорах, в тому числі 3899 справ за скаргами про визнання незаконними нормативно-правових актів, 134355 - скарги на дії посадових осіб та колегіальних органів влади, управління та громадських об'єднань, 83 427 - скарги на порушення податкового законодавства , 2320 - скарги на порушення виборчих прав громадян тощо ' У першому півріччі 2000 р. збільшилося число скарг, розглянутих районними судами загальної юрисдикції: наприклад, про визнання правових актів незаконними - з 1672 до 1744, на неправомірні дії посадових осіб та колегіальних органів, що ущемляють права громадян, - з 76,2 тис. до 82,2 тис. (або на 7,9%). Згідно судової статистикою, число обгрунтованих звернень в зазначений період по справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, скоротилася: наприклад, за скаргами на неправомірні дії посадових осіб, що ущемляють права і свободи громадян, - з 42 тис. до 25,5 тис. ( або на 39,3%); про визнання правових актів незаконними - з 809 до 684 (або на 15,4%). Разом з тим число обгрунтованих звернень до районних судів загальної юрисдикції зросла на колегіальні рішення органів влади, управління та громадських об'єднань з 10 380 до 22 919 (у 2,2 рази), за скаргами на неправомірне накладення адміністративних стягнень - з 7406 до 9221 (або на 24,5%) 2. У першому півріччі 2000 р. кількість прийнятих федеральними судами загальної юрисдикції (а саме Верховними судами республік і прирівняних до них судам) до виробництва по першій інстанції справ, що випливають з адміністративно-правових відносин, збільшилася з 412 до 640 (або на 55,3% ), у тому числі: про визнання правових актів незаконними - з 251 до 295 (або на 17,5%); з порушень виборчого законодавства - з 90 до 262 (у 3 рази). Разом з цим слід зазначити, що у вказаний період скоротилося число скарг, розглянутих судами цього рівня, на неправомірні дії посадових осіб та колегіальних органів, що ущемляють права громадян, з 60 до 45 справ (або на 25%). У справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, число обгрунтованих звернень збільшилася, в тому числі щодо порушень виборчого законодавства, з 23 до 50; місці з тим скоротилася кількість обгрунтованих звернень про визнання правових актів незаконними - з 115 до 803. За відомостями Голови Верховного Суду РФ В. Лебедєва, федеральні суди загальної юрисдикції розглядають щорічно 4 тис. справ про визнання правових актів незаконними. У літературі відзначається зростання довіри громадян до судової влади, так як за останні три-чотири роки вони стали в три рази частіше звертатися за захистом до суду від дій чи рішень виконавчої влади.

 Збільшення числа справ стає очевидною тенденцією і в таких спеціалізованих судах, як арбітражні: їх щорічний приріст становить майже 20%. Число розглянутих арбітражними судами Росії спорів, що випливають з адміністративних правовідносин, в 1996 р. зросло на 87,4%, а в 1997 р. більш ніж на 80% (у 1995 р. їх число було 23629, в 1996 - 44272) . У 1996 р. переважали суперечки визнання недійсними ненормативних актів та про стягнення з організацій і громадян-підприємців штрафів та інших грошових коштів. Число спорів, що виникають з адміністративних правовідносин, за перше півріччя 1997 р. зросло на 93,2% порівняно з першим півріччям 1996 р. (18 962 спору, а в першій половині 1997 36639). Їх питома вага до числа справ у спорах, що випливають з адміністративних правовідносин, відповідно склав 21,9 і 42,8%. У першому півріччі 1997 р. на 24,8% більше в порівнянні з першим півріччям 1996 було розглянуто спорів про визнання недійсними ненормативних актів. Число таких суперечок в 1997 р. досягло 12 249, що на 26,3% більше, ніж в 1996 р. Відбулося збільшення числа спорів про стягнення з організацій і громадян-підприємців штрафів та інших грошових коштів до 18969 проти 11167 в 1995 г ., тобто на 69,9%, що пояснюється збільшенням числа позовів, що пред'являються органами податкової служби, бюджетними і позабюджетними фондами. Число цих же суперечок за перше півріччя 1997 р. (у порівнянні з першим півріччям 1996 р., коли було розглянуто 8866 справ) зросла на 70,5% і становить 15 118. У 1996 р. відзначено і значне зростання числа спорів за позовами органів податкової служби про ліквідацію підприємств або припинення підприємницької діяльності. Кількість спорів, що виникають з адміністративних правовідносин, за 1999 р. зросло на 77%, що, безумовно, було викликане введенням в дію 1 січня 1999 р. частини першої Податкового кодексу РФ. Як свідчать статистичні дані, спори, пов'язані із застосуванням податкового законодавства, збільшилися майже в три рази: 1998 р. - 31073, 1999 р. - 85 334. Найбільша кількість справ, що виникають з податкових правовідносин, пов'язано зі стягненням недоплачених до бюджету податків, санкцій та пені. Кількість таких позовів зросла в 3,3 рази (1998 р. - 21 653, 1999 р. - 71938). Якщо в 1998 році вони становили 69,7% від податкових справ, то у 1999 році - 84,3%. За 1999 р. арбітражними судами було розглянуто 8825 позовів платників податків про визнання актів (рішень) податкових органів недійсними. Слід зазначити, що хоча число таких справ збільшилася (1998 р. - 7582, 1999 р. - 8825), але частка їх у загальному обсязі податкових спорів постійно зменшується (1997 р. - 30,6%; 1998 р. - 24,4 %; 1999 р. - 10,3%). У 1999 р. скоротилася і частка спорів про визнання недійсними ненормативних актів державних органів, органів місцевого самоврядування та інших органів: з 5,9% у 1998 р. до 3,9% у 1999 р. 

 Число дозволених арбітражними судами у першому півріччі 2000 спорів, що виникають з адміністративних правовідносин, збільшилась на 23,9% і склало майже половину від загальної кількості справ (46%). Основна кількість спорів, що виникають з адміністративних правовідносин, як і колись, складають справи, пов'язані із застосуванням податкового законодавства: їх кількість у звітному періоді збільшилася на 45,5% (перше півріччя 1999 р. - 38 776, перше півріччя 2000 р. - 56 430). 

 Голова Вищого Арбітражного Суду РФ В. Яковлєв, кажучи про доступність правосуддя і відзначаючи при цьому 20-відсоткове щорічне збільшення в арбітражних судах кількості заяв та розглянутих справ, робить висновок про те, що громадяни та підприємці починають вірити судам і все активніше йдуть до суддів за захистом порушених прав. 

 Найважливіші правозахисні функції виконує в даний час і прокуратура, також захищає права і свободи громадян, інтереси суспільства (невизначеного кола осіб) або права окремих категорій громадян, позбавлених в силу об'єктивних причин можливості самостійно відстоювати свої права в суді. Правозахисну функцію прокуратури вчені пропонують відобразити в Конституції РФ, що, на їх думку, буде позитивно впливати на юридичний потенціал прокурорського нагляду за додержанням прав і свобод людини. Таким чином, прокуратура має певні повноваження в галузі здійснення нормоконтролю. Вона зобов'язана звернутися до суду з вимогою про перевірку відповідності закону суб'єкта РФ федеральному закону, якщо вважає регіональний закон певною мірою дефектним. Суд загальної юрисдикції перевіряє відповідність закону суб'єкта РФ нормам федерального законодавства і за певних обставин може визнати зазначений регіональний закон не відповідає Конституції РФ і федеральних законів, тобто нечинним (незаконним) і не підлягає застосуванню. На суб'єкті РФ лежить в такому випадку обов'язок приведення своїх законів у відповідність із федеральними нормативними актами. 

 Збільшення числа скарг військовослужбовців на дії (бездіяльність) або рішення військових посадових осіб є в останні роки характерною рисою військової юстиції. У 1999 р. військовими судами розглянуто близько 47 тис. справ за скаргами і заявами військовослужбовців, що майже на 9% більше, ніж у 1998 р.; за перше півріччя 2000 р. таких скарг і заяв надійшло понад 50 тис. Постійно зберігається тенденція збільшення кількості справ цієї категорії. 

 8. Зацікавленість суддів у введенні в судову систему адміністративного судочинства. Створення адміністративних судів, думається, підтримають самі судді, особливо ті, які розглядають цивільні справи. Адже суди в даний час переповнені справами, а більшість суддів працюють з явним перевищенням індивідуального навантаження. За відомостями Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації О. Миронова, навантаження на одного суддю в судах районної ланки збільшилася в 1998 р. в порівнянні з 1997 р. на 12,9%. Неукомплектованість суддівського корпусу призводить до відмов у прийомі скарг і заяв громадян під різними приводами. Розгляд справ у районних судах тягнеться нерідко роками, що породжує у людей зневіру в ефективність судової влади. Президент РФ В.В. Путін відзначається 27 листопада 2000 р. на 5-му Всеросійському з'їзді суддів, що навантаження на суддів в останні шість років зросла в три рази; «вона перевищує всі норми і часом стає причиною судових помилок, поверхневого, неуважного розгляду справ». 

 Формування адміністративного судочинства в спеціалізованих судах дозволить зменшити судово-виробниче навантаження суддів загальних судів, а отже, створить оптимальні умови роботи, забезпечить якісний розгляд справ та винесення законних судових рішень. Тільки в таких умовах може бути сформована і судова спеціалізація, спрямована на забезпечення якісного правозастосовчого процесу в адміністративних судах. 

 9. Відсутність в адміністративному спорі відносин майнового змісту. Слід погодитися з думкою В.В. Скітовіч, який вважає, що адміністративні правовідносини не мають і не можуть мати в принципі будь-якого майнового змісту. Тому домагання приватної особи до посадової особи, тобто суперечка про адміністративні права та обов'язки (суб'єктивних публічних правах), не повинен вирішуватися в традиційних формах позовної цивільного судочинства, розрахованих на захист прав учасників регульованого цивільним законодавством майнового, товарно-грошового обороту. Тут, правда, треба зауважити, що на практиці можуть зустрічатися і випадки, коли адміністративно-правовий спір може мати і майнове зміст або коли результати його розгляду можуть спричиняти майново-правові наслідки (фінансово-правові, податкові спори, спори в галузі будівництва, соціальної захисту, державної або муніципальної служби). Специфіка спору про право немайнового або навіть майнового характеру полягає в утриманні галузевих норм - як правило, адміністративно-правових норм, на підставі яких у порядку цивільного судочинства розглядатиметься відповідну справу. 

 Слід уточнити, що адміністративне правосуддя також, на наш погляд, має грунтуватися на позовній характері судового провадження. У сучасній літературі аргументи проти встановлення позовної порядку розгляду заяв (скарг, вимог) адміністративно-правового характеру, як правило, не висловлюються. Слід, правда, згадати думку вчених - представників науки цивільного процесуального права, які, виступаючи за заміну практикуемой в даний час форми звернення до суду, іменованої «скаргами», на «адміністративні позови», не підтримують ідею створення спеціального процесуального законодавства адміністративного судочинства, « оскільки кодекси про адміністративні правопорушення докладним чином регламентують процедурні питання діяльності адміністративної юстиції ». Дана думка дуже суперечливо, якщо згадати, що законодавство про адміністративні правопорушення відрізняється від адміністративної юстиції рівно настільки, наскільки справа про адміністративне правопорушення відрізняється від адміністративно-правового спору, який виник між органами виконавчої влади, з одного боку, і фізичними або юридичними особами - з іншого . Авторами висловлюється ідея2 про створення «єдиного» модельного Кодексу цивільного судочинства, в який, на їх думку, доцільно включити норми, що регламентують особливості провадження у цивільних та адміністративних справах, пов'язаних з підприємницькою діяльністю, що підпадає в даний час у більшості країн СНД під юрисдикцію арбітражних ( економічних, господарських) судів. 

 10. Розвиток адміністративної юстиції в системі арбітражного судочинства. До основних ознак адміністративного судочинства в арбітражному процесі автори відносять: 1) адміністративне судочинство - це форма здійснення судової влади арбітражними судами; 2) розгляд справ (адміністративно-правових спорів) відбувається за правилами позовного провадження; 3) регулюється нормами арбітражного процесуального права; 4) наявність специфіки відносин сторін у суперечці, а також участь у справі державних органів, органів місцевого самоврядування та інших органів; 5) адміністративне судочинство встановлює порядок розгляду справ, що виникають з адміністративно-правових відносин. 

 Розгляд арбітражними судами справ, що виникають з адміністративних правовідносин за заявами зацікавлених осіб, вже кілька років відбувається у позовній формі, наприклад: фінансово-правові спори; спори про визнання недійсними ненормативних актів державних органів та органів місцевого самоврядування; суперечки про оскарження відмови в державній реєстрації або ухилення від державної реєстрації у встановлений термін. Арбітражні суди розглядають економічні, а також інші спори, віднесені до їх компетенції (ст. 4 ФЗ «Про арбітражних судах Російській Федерації» від 28 квітня 1995 р.). Відповідно до норм Арбітражного процесуального кодексу Російської Федерації 1995 арбітражними судами розглядаються і спори, що виникають з адміністративних правовідносин. Стаття 22 Арбітражного процесуального кодексу Російської Федерації визначає можливість оскарження до арбітражного суду видаваних державними органами, органами місцевого самоврядування та іншими органами ненормативних актів, що не відповідають законам і іншим нормативним правовим актам, які обмежують або порушують цивільні права фізичних або юридичних осіб. 

 Виникаючими з адміністративних правовідносин та підвідомчими арбітражному суду є наступні спори; про оскарження відмови в державній реєстрації або ухилення від державної реєстрації у встановлений термін організації або громадянина і в інших випадках, коли така реєстрація передбачена законодавством; про стягнення з організацій і громадян штрафів державними органами, органами місцевого самоврядування та іншими органами, які здійснюють контрольні функції (у разі відсутності прямої вказівки закону на можливість безспірного (безакцептного) порядку їх стягнення); про повернення з бюджету грошових коштів, списаних організаціями, які здійснюють контрольні функції, в безспірному (безакцептному) порядку з порушенням вимог закону чи іншого нормативного правового акта; про визнання не підлягає виконанню виконавчого або іншого документа, за яким стягнення провадиться у безспірному (безакцептному) порядку в тому випадку, якщо за оспорюваним документу стягуються грошові кошти, нараховані державним чи муніципальним органом, що здійснює контрольні функції . 

 Зазначений у ст. 22 АПК РФ перелік адміністративних спорів, що випливають з адміністративних правовідносин, не є вичерпним. Арбітражна практика свідчить про те, що суди розглядають і інші суперечки (тобто не перелічені в ст. 22 АПК РФ): наприклад, позови податкових органів про стягнення недоїмки з податку до Головним управлінням Центрального банку Російської Федерації у зв'язку з їх відмовою як платників податків від виконання платіжних доручень податкових інспекцій, виставлених на інкасо з метою безспірного списання недоїмки. Арбітражні суди орієнтують на неухильне дотримання підвідомчості цим судам спорів, зазначених у ст. 22 АПК РФ. Наприклад, інформаційним листом від 2 липня 1997 р. «Про непідвідомчість арбітражному суду позовів антимонопольних органів про визнання недійсними нормативних актів» зазначено, що арбітражні суди зобов'язані приймати до розгляду подані належним чином позовні заяви антимонопольних органів по тих категоріях справ, які відповідно до АПК РФ становлять компетенцію арбітражних судів. Підвідомчість арбітражним судам спорів про визнання недійсними нормативних актів з позовами антимонопольних органів ні матеріальним, ні процесуальним законом не встановлена, і, отже, право антимонопольних органів на судовий захист публічних інтересів може бути реалізовано ними шляхом пред'явлення згаданих позовів до судів загальної юрисдикції. Принциповим положенням є встановлена ??ст. 13 Цивільного кодексу РФ можливість визнання судом недійсним нормативного акта державного органу або органу місцевого самоврядування у випадках, коли це прямо передбачено законом. 

 Головними критеріями, що дозволяють розмежувати підвідомчість справ між судами загальної юрисдикції та арбітражними судами, є: а) економічний характер адміністративного спору (тобто спори пов'язані з економічними відносинами або відносинами, витікаючими з підприємницької діяльності), б) суб'єктний склад осіб, які беруть участь у справі (тобто фізичні або юридичні особи). В арбітражному суді може бути оскаржений тільки ненормативний акт державного органу або органу місцевого самоврядування, тобто такий акт, який: а) не містить загальних і загальнообов'язкових правил поведінки (норм права) для невизначеного кола осіб; 6) є індивідуальним актом, адресованим одному або декільком особам; в) породжує для цих осіб цивільні права та обов'язки. Реальна судова практика виходить з того, що для визнання актів державних органів або органів місцевого самоврядування недійсними потрібна наявність двох умов: а) виданий акт порушує норми права, тобто не відповідає закону або іншого нормативного правового акту; б) він порушує цивільні права та охоронювані законом інтереси фізичної або юридичної особи, яка звернулася до суду з відповідними вимогами. 

 В даний час актуалізувалася проблема здійснення контролю арбітражних судів не тільки за індивідуальними адміністративними актами, а й за нормативними правовими актами управління. На порядку денному стоїть питання про прийняття Федерального конституційного закону «Про повноваження арбітражних судів але перевірці відповідності нормативних правових актів федеральним конституційним законам, федеральним законам, іншим нормативно-правовим актам, що мають більшу юридичну силу», який вже обговорюється юридичною громадськістю. Наприкінці 2000 р. цей законопроект став предметом дискусій в рамках здійснюваного проекту ТАСІС «Юридичний захист суб'єктів економічної діяльності». На думку учасників обговорення даного законопроекту, реалізація його концепції дозволить забезпечити більш якісну судовий захист суб'єктів економічної діяльності. При прийнятті рішення з питання правомірності управлінського акта адміністративного органу (або його посадової особи), заснованого на нормативному підзаконному акті, арбітражні суди нерідко фактично приходять до висновку про невідповідність даного нормативного правового акта іншому акту, що має більшу юридичну силу. У цьому випадку, виносячи рішення про неправомірність індивідуального адміністративного акта, арбітражний суд виявляється некомпетентним у розгляді питання про незаконність нормативного правового акта, так як дане питання відноситься до компетенції судів загальної юрисдикції. Таким чином, звернення до суду загальної юрисдикції з питання про законність нормативного правового акта створює значні перешкоди в справі забезпечення повної судово-правового захисту порушених прав відповідних осіб. 

 Отже, виникає питання про необхідність розмежування полведомственності даних категорій справ залежно від статусу фізичної особи, який може здійснювати або здійснювати підприємницьку діяльність, а також залежно від юридичного характеру і правової природи адміністративного акта (тобто нормативного або ненормативного). Все це призводить на практиці до невизначеності у використанні правових засобів при здійсненні юридичного захисту зазначених осіб. Надання арбітражним судам більш широких повноважень щодо здійснення нормоконтролю незалежно від зв'язку спору з питаннями економічної діяльності і незалежно від суб'єктного складу могло б бути засноване на предметної компетенції арбітражних судів щодо вирішення спорів, що виникають у сфері публічного управління. 

 Навесні 2001 р. Державна Дума розглянула в першому читанні законопроект, в якому пропонується нова редакція Господарського процесуального кодексу Російської Федерації, чинного з 1995 р. Зміни та доповнення стосуються практично всіх положень Кодексу. У ст. 1 законопроекту встановлюється, що арбітражні суди здійснюють судову владу за допомогою «цивільного судочинства та адміністративного судочинства». Таким чином, термін «адміністративне судочинство» легалізується в арбітражному процесуальному законодавстві. Стаття 30 законопроекту визначає, що арбітражні суди розглядають економічні та інші відносини у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності, що виникають з адміністративних або інших публічно-правових відносин, заснованих на владному підпорядкуванні однієї сторони іншій, якщо інше не встановлено федеральним законом: 

 1) про перевірку відповідності нормативних правових актів, що регулюють відносини у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності, федеральним конституційним законам, федеральним законам, іншим нормативно-правовим актам, що мають більшу юридичну силу; 

 2) опрізнаніі недійсними ненормативних правових актів державних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів; 

 3) про оскарження рішень і дій (бездіяльності) державних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів і посадових осіб; 

 4) інші справи, що випливають із публічно-правових відносин. 

 У зв'язку з цим розробники законопроекту визначають в його структурі глави про провадження у справах про оскарження нормативних правових актів, ненормативних актів, дій (бездіяльності) органів, організацій, посадових осіб, постанов органів та посадових осіб, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення. 

 Вичерпного переліку справ, що виникають з адміністративних та інших публічно-правових відносин, віднесених до компетенції арбітражних судів, у проекті Арбітражного процесуального кодексу Російської Федерації не встановлюється. 

 12.6.3. Адміністративні суди в Росії: початкові підсумки законопроектної діяльності. Створення в російській судовій системі нових спеціалізованих судів - адміністративних судів - в першу чергу залежить від законодавця, який у разі схвалення цієї ідеї повинен розробити, обговорити і прийняти Адміністративно-процесуальний кодекс РФ і ФКЗ «Про федеральних адміністративних судах Російській Федерації». Формування адміністративного судочинства логічно обумовлює створення адекватного процесуального інструментарію, а саме Адміністративно-процесуального кодексу Російської Федерації. Нині чинний Цивільний процесуальний кодекс РРФСР необхідно «звільнити» від адміністративно-процесуальних норм, враховуючи, що ці норми мають свою специфіку. 

 З квітня 1993 р. в ЦПК РРФСР введена спеціальна глава 24 '«Скарги на дії державних органів, громадських організацій і посадових осіб, що порушують права і свободи громадян». Процесуальні норми даного Кодексу мають безліч відмінностей від інших норм цивільного процесуального права і по суті представляють собою норми адміністративного процесуального права. Отже, відповідні норми публічного права (адміністративного права) повинні бути забезпечені самостійним адміністративним процесом. 

 Позиція суду в адміністративному процесі має бути найбільш активної, так як пошук адміністративних актів, управлінських рішень і з'ясування обставин скоєння органами управління та державними службовцями дій, що порушують права і свободи громадян, дадуть результати тільки в тому випадку, якщо вони будуть здійснюватися судом - незалежним державним органом, що має на це повноваження. Громадянин не зобов'язаний доводити неправомірність дій та рішень органів управління; цим займатиметься адміністративний суд. Громадяни, як правило, позбавлені можливості на рівних дискутувати з органами управління з приводу того чи іншого рішення (дії). Адміністративний суд став би помічником громадян у суперечці з «пануючої» стороною управлінського процесу. Це підтверджує вже наявна судова практика розгляду справ за скаргами на дії органів управління і посадових осіб. Створення адміністративних судів, очевидно, буде направлено на посилення уваги суб'єктів виконавчої влади, органів управління, посадових осіб, державних і муніципальних службовців до прав і свобод громадян та інших суб'єктів права, а також до публічно-правовим нормам, що встановлює процес управління. Спеціалізоване правосуддя забезпечить визнання і дотримання прав і свобод громадян, підвищить відповідальність публічної влади за свої дії та рішення. 

 На практичному рівні здійснення ідеї формування адміністративних судів в Росії за останні два роки можна виділити розробку двох дуже важливих і вельми цікавих проектів федеральних конституційних законів, які були розглянуті Державною Думою: «Про повноваження судів загальної юрисдикції з перевірки відповідності нормативних правових актів Конституції Російської Федерації, федеральним конституційним законам, федеральним законам, іншим нормативно-правовим актам »та« Про федеральних адміністративних судах Російській Федерації ». Перший із зазначених законопроектів був прийнятий Державною Думою 24 листопада 1999 і направлений до Ради Федерації Федеральних Зборів РФ. Проте цей закон не прийнятий і до теперішнього часу. Хоча в літературі зазначається, що до його обговорення варто повернутися ще раз. Адже Конституційний Суд РФ у постанові від 11 квітня 2000 надавав судам загальної юрисдикції право визнавати закони суб'єктів РФ суперечать федеральному закону і, отже, не підлягають застосуванню. Зазначений законопроект встановлював повноваження судів загальної юрисдикції з перевірки відповідності нормативних правових актів Конституції РФ, федеральним конституційним законам, федеральним законам, а також іншим нормативним правовим актам, що має більшу, ніж оспорюваний нормативний правовий акт, юридичну силу. 

 У 2000 р. з'явився ще один підготовлений Верховним Суд Російської Федерації проект ФКЗ «Про федеральних адміністративних судах Російській Федерації», який включає в себе 18 статей. Державна Дума розглянула його восени 2000 р. і приципах в першому чтеніі2. 

 На думку розробників законопроекту, створювані федеральні адміністративні суди повинні знаходитися в системі судів загальної юрисдикції і розглядати адміністративні справи, до яких можна буде віднести справи (крім справ, що розглядаються за правилами конституційного, цивільного і кримінального судочинства, та справ про адміністративні правопорушення) про оскарження рішень і дій (чи бездіяльності) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань і посадових осіб, а також справи у спорах, пов'язаних із застосуванням законодавства про вибори, податкового законодавства, по спорах органів державної влади та органів місцевого самоврядування між собою. До компетенції адміністративних судів припускаючи віднести й справи про призупинення або припинення діяльності громадських об'єднань. До категорії адміністративних справ відносяться справи, які з адміністративно-владних повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування. Таким чином, зазначені адміністративні справи розглядаються судами загальної юрисдикції, включаючи федеральні адміністративні суди і відповідні колегії з адміністративних справ. 

 До майбутніх федеральним адміністративним судам можуть бути донесені: 

 1) Судова колегія з адміністративних справ Верховного Суду Російської федерації. Верховний Суд РФ є безпосередньо вищою судовою інстанцією по відношенню до федеральних окружним адміністративним судам; 

 2) федеральні окружні адміністративні суди. Вони Можуть стати, на думку законодавців, безпосередньо вищестоящими судовими інстанціями в адміністративних справах, розглянутим входять в судовий округ верховними судами республік, крайовими, обласними судами, судами міст федерального значення, судами автономної області і автономних округів. Створення в систре судів загальної юрисдикції адміністративних судів, не пов'язана з існуючим адміністративно-територіальним поділом країни, буде направлено на подолання негативних тенденцій у розгляді адміністративних справ. Планується сформувати 21 федеральний окружний суд в межах відповідних федеральних округів (юрисдикція цих судів буде поширюватися на кілька суб'єктів РФ); 

 3) судові колегії з адміністративних справ верховних судів республік, крайових, обласних судів, судів міст федерального значення, судів автономної області і автономних округів, які утворюються президіями цих судів по мірі необхідності. Верховні суди республік, крайові, обласні суди, суди міст федерального значення, суди автономної області і автономних округів є безпосередньо вищестоящими судовими інстанціями стосовно федеральним міжрайонним адміністративним судам, що діють на території відповідного суб'єкта РФ; 

 4) федеральні міжрайонні адміністративні суди, які можуть стати вищою судовою інстанцією по адміністративних справах, розглянутим світовими суддями. Ці суди будуть діяти щодо кількох районів суб'єкта РФ. 

 На думку Верховного Суду РФ, з урахуванням можливостей держави і кадрового ресурсу формування системи адміністративних судів можливо здійснити в два етапи. На першому етапі утворити у складі Верховного Суду РФ і судів обласного рівня колегії з адміністративних справ, а також 21 окружний адміністративний суд. На другому етапі можна утворити від 600 до 700 міжрайонних адміністративних судів, повністю вилучивши адміністративні справи з компетенції діючих районних судів. 

 У російських засобах масової інформації передбачувані адміністративні суди іменують навіть «політичними судами». 

 Негативне ставлення до ідеї створення в Росії федеральних адміністративних судів як вчених, так і практиків може бути у відомому сенсі посилено недоробками і слабкими сторонами згаданого законопроекту «Про федеральних адміністративних судах Російській Федерації». Аналіз його статей дає можливість зробити висновок про те, що ініціаторами законопроектної діяльності передбачається лише внесення змін до самі організаційні форми правосуддя при збереженні існуючих процесуальних основ та видів дозволених у суді публічно-правових спорів. Коротке перерахування недоліків і протиріч аналізованого законопроекту зводиться до наступних положень: 

 1) проект закону не має назви статей, що дозволяє судити про відсутність у його розробників як концепції закону, так і його головних змістовних характеристик; 

 2) не визначається в деталях поняття «адміністративні справи» (або справи, що виникають з адміністративно-правових відносин), а також критерії віднесення публічно-правових спорів до адміністративних справах; 

 3) у проекті закону зустрічаються категорії, які важко визначити за допомогою сучасних засобів юридичного інструментарію, законодавчої техніки та правової культури (наприклад, в тексті є положення про «інших справах, що мають важливе державне і міжнародне значення», які можуть розглядатися адміністративними судами, т . тобто відносяться до їх підсудності); 

 4) відсутність в тексті проекту закону конкретних видів позовів і відповідно самих адміністративно-судових виробництв; 

 5) проект закону містить прогалини у визначенні таких понять, як правові акти управління (або адміністративні акти), адміністративне дію чи бездіяльність; 

 6) серйозні складнощі виникають при розмежуванні підвідомчості і підсудності справ у сфері забезпечення прав і свобод громадян між діючими в Росії судами (наприклад, конституційними (статутними), арбітражними і загальними судами). Тому, щоб уникнути в майбутньому практичних проблем реалізації судової влади в галузі адміністративно-правових відносин, слід було б більш чітко встановити виняткову підсудність справ адміністративним судам; 

 7) відсутність ясності в області розмежування компетенції між майбутніми адміністративними судами і Конституційним Судом РФ в частині здійснення судового контролю за нормативними актами Президента РФ, законами та іншими нормативними актами суб'єктів РФ; 

 8) без відповіді залишається питання: чи потрібно поширювати компетенцію адміністративного суду на область перевірки відповідності положень законів Конституції РФ, розгляду питань відповідності законів та інших нормативних правових актів суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування конституції (статуту) суб'єкта РФ; 

 9) у проекті закону не дається відповіді на питання про відмінність таких судових рішень, як визнання правового акта нечинним незаконним або недійсним; в прийнятих в даний час рішеннях Верховного Суду РФ з питання відповідності нормативних актів федеральних органів виконавчої влади Конституції РФ і федеральних законів спостерігається невизначеність і непослідовність в термінології: в одних випадках Верховний Суд РФ визнає відповідні пункти, положення, норми недійсними (незаконними), а в інших - нечинними (незаконними); 

 10) відсутність статей, що вказують необхідність розробки специфічного адміністративно-процесуального законодавства за правилами якого адміністративні суди стали б розглядати адміністративні справи. У майбутньому Адміністративно-процесуальному кодексі слід було б встановити, наприклад, такі положення як: підсудність справ адміністративним судам; коло осіб, які мають право звернення до адміністративного суду; підстави звернення до суду; допустимість оскарження адміністративного акта; види адміністративних позовів; термін подання адміністративного позову; порядок розгляду позовних вимог; процесуальне становище сторін у справі; доведення і докази по адміністративних справах; види виробництв в адміністративному процесі; стадії провадження у адміністративних справах; особливості рішень з адміністративно-правових спорів та їх виконання. 

 Таким чином, прийнятий 22 листопада 2000 Державною Думою в першому читанні проект ФКЗ «Про федеральних адміністративних судах Російській Федерації» вимагає не тільки глибокого поліпшення конкретних положень, а й вироблення самої концепції закону, необхідності врахування чинних законів про судову систему, процесуальних кодексів , вимог проведення реформи судової влади та забезпечення доступності російського правосуддя для всіх зацікавлених осіб. Разом з цим слід зазначити що обговорення положень даного законопроекту не повинно і затягуватися. У постанові 5-го Всеросійського з'їзду суддів висловлюється сподівання, що цей законопроект буде прийнятий і введений в дію «в розумні терміни», так як він сприятиме ефективному вирішенню справ, що виникають з адміністративно-правових відносин. 

 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =